The EU Deforestation Regulation and its unintended effects on the voluntary provision of food information to consumers – A new wave of free-from claims

Doutrina

Regulation (EU) 2023/1115 – which is also known as ‘EUDR’ (EU Deforestation Regulation) – is a major piece of EU environmental legislation with a significant impact on the supply chains of food and non-food commodities that most contribute to deforestation and forest degradation. These commodities currently include coffee, cocoa, soy, cattle, oil palm, rubber and wood as well as certain derived products. The EUDR requires concerned businesses to set up a complex due diligence system, which should ensure that products placed on the EU market and exported from it are deforestation-free besides being legally produced in their country of origin. From this perspective, the EUDR forms part of an array of legislative measures that the EU has introduced over the last few years to ensure greater transparency and sustainability of modern supply chains, which include, among others, the Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) and the Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CS3D).

During the second semester of 2024, the EUDR featured regularly and prominently in specialised media outlets. This because of the concerns that were voiced by various stakeholders regarding their preparedness to meet the obligations imposed by the EUDR by its entry into application. For this reason, the EUDR’s application date, initially foreseen on 30 December 2024, was eventually postponed by one year, following the adoption of Regulation (EU) 2024/3234.

Even if it is not yet fully applicable, it is quite interesting to observe that the EUDR is already producing effects in the EU market in terms of business practices. Some of these practices go beyond the necessary adjustments that companies affected by the EUDR are expected to implement to comply with its due diligence requirements.

In a previous post on this blog, EUDR’s impact and implications were analysed through the consumer lens. One of the main conclusions that were reached there is that, in the future, it will be difficult for businesses supplying commodities and products subject to this EU regulation to highlight their deforestation-free status – and, thus, their added value in terms of environmental sustainability – through product labelling, marketing, and/or advertising.

Now, one year later, this analysis needs to be complemented by considering some of the most recent market developments that EUDR’s adoption has prompted, however, I would say, unintendedly.

I am primarily referring to the surge of ‘soy-free’ or ‘no-soy’ claims made on the packaging or in advertisements of plant-based foods currently being sold across the European market.

Generally portrayed as more environmentally friendly than meat and meat products, plant-based foods often include soy and soy products as ingredients in their formulation, among others, to guarantee the provision of high-quality proteins to the human diet.

However, with the EUDR singling out and – please allow me to say – demonising soy as one of the main culprits of deforestation, various manufacturers of plant-based foods seized the opportunity to actively promote product recipes without soy in it.

‘Free-from’ food claims – like the ones for soy that are here under exam – are by no means a novelty in the agri-food sector. On the contrary, they are a powerful marketing tool, which, by leveraging on the preferences, beliefs or even the fears of specific consumer groups, can ultimately drive and influence their purchasing decisions. ‘GMO-free’ or ‘no-GMO’ claims are a case in point here insofar as they target consumers who are overall mindful of natural diets or simply worried about the safety of what they eat. By the same token, environmentally conscious consumers are more likely to buy products that do not contain ingredients that may negatively impact the sustainability of our planet, as it has been the case in the past for palm oil and now it is happening for soy.

The central question here is whether this new wave of ‘free-from’ claims about soy we are seeing rise in the European market is legally substantiated or, instead, presents risks for the companies making them.

As a general rule, ‘soy-free’ and ‘no soy’ claims can be made in the EU if food companies ensure compliance with the legal principles governing fair information practices, which are enshrined in art. 7 (1) of Regulation (EU) No 1169/2011 on the provision of food information to consumers. This provision states, among others, that food companies cannot highlight the characteristics of their food products if other foods pertaining to the same product category possess similar characteristics. Applying this principle to the case in hand, this means that ‘soy-free’ and ‘no soy’ claims can be lawfully made, for instance, on plant-based products if there exist other competing products on the market with soy as an ingredient.

However, things can get more complicated if one considers that soy is regulated as an allergen in the EU and, as such, listed in Annex II of Regulation (EU) No 1169/2011. Under EU food law, allergens must be properly highlighted in the list of ingredients whenever they are added and used intentionally in the formulation of another food product. Besides, it is often the case that the presence of allergens – even if it only amounts to traces – cannot be excluded with absolute certainty in a finished food product, due to technically unavoidable cross-contaminations that may occur during the production process and/or result from the use of ingredients provided by suppliers. It is because of this that disclaimers such as ‘May contain’ or ‘May contain traces of’ – which are also known as Precautionary Allergen Labelling (PAL) statements – are very common on the European market and used to warn consumers suffering from food intolerances or allergies about the possible accidental presence of one or more ingredients they should avoid ingesting.

Now this raises the fundamental question as to whether current market practices where a ‘soy-free’ or ‘no soy’ claim coexists with a PAL statement in the product labelling, marketing and/or advertising are legitimate under EU law.

In our view, such practices are of dubious legality and, as such, not exempt from legal, economic and reputational risks.

To start with, stating that a food product is soy-free while admitting, at the same time, the accidental presence of soy in the finished product could be regarded as contradictory consumer information. As such, it might be construed as being contrary to the legal principle that stipulates that food information – including that provided on a voluntary basis – must be accurate, clear, and easy to understand for the consumer, based on the joint reading of art. 7 (1) and 36 (2) lett. a) and b) of Regulation (EU) No 1169/2011

Also, the use of additional statements (for instance, on packaging) clarifying that soy is not used intentionally in the product recipe and/or that the product may contain that ingredient (or traces of it), because of cross-contamination, is no guarantee that ‘soy-free’ and other similar claims will not be subject to consumer complaints or challenged by enforcement authorities. All in all, additional statements of the type here under exam do not seem suitable to prevent the occurrence of situations where consumers who are allergic to soy – and even the most careful ones – are exposed to the health risk resulting from its consumption. This even in spite of the fact that authoritative food science tells us that soy is not amongst the most dangerous allergens from a public health standpoint, as it is instead the case for other food allergens that can provoke severe reactions (e.g., anaphylactic shocks) such as peanuts and seafood (FAO & WHO 2023).  

In conclusion, while ‘soy-free’ and ‘no soy’ claims might be effective marketing tools to boost sales amongst consumers following vegetarian diets and/or keen on adopting sustainable consumption patterns, their use must be carefully pondered by food businesses. As shown above, the improper use of claims that refer to the absence of soy in food products might, under certain circumstances, mislead consumers, put their health at risk and, ultimately, expose food companies to sanctions and other enforcement measures. These considerations are particularly relevant now considering the legislative efforts deployed by the EU following the publication of the Green Deal in 2019 with a view to curbing false, unsubstantiated, and ambiguous environmental claims on consumer goods and their packaging, including food products.

O consumidor na nova era da sustentabilidade das embalagens alimentares

Doutrina

A transição para sistemas alimentares mais sustentáveis, que a União Europeia (UE) tem impulsionado desde a adoção do Pacto Ecológico Europeu e da Estratégia do Prado ao Prato, abrange não só os alimentos mas também todos os outros inputs funcionais e necessários à sua produção, distribuição e consumo.

Nestes moldes, o legislador europeu tem progressivamente vindo a reconhecer o impacto negativo que o food packaging e os seus resíduos têm no ambiente e a consequente necessidade de eliminar ou minimizar esse impacto. Este processo legislativo começou nomeadamente com a adoção da Diretiva (UE) 2019/604 – transposta em Portugal através do Decreto-Lei n.º 78/2021 – que impôs restrições de uso de determinados produtos de plástico de utilização única, incluindo recipientes para alimentos e bebidas e copos feitos de poliestireno expandido.

A Comissão Europeia deu seguimento a esta legislação específica publicando, em novembro do ano passado, uma Proposta de regulamento relativo a embalagens e resíduos de embalagens, que se encontra atualmente em fase de discussão a nível europeu. A proposta visa reformar profundamente o quadro jurídico em vigor que regulamenta o fabrico das embalagens, bem como a gestão dos seus resíduos, partindo do pressuposto de que esse quadro é obsoleto (data, de facto, de 1994) e inadequado para garantir a sustentabilidade ambiental do packaging.

Para este efeito, a proposta em causa estabelece um amplo leque de requisitos de sustentabilidade para as embalagens, muitos dos quais têm relevância direta para as embalagens alimentares, como por exemplo:

– Taxas progressivas de incorporação de material reciclado nas garrafas de plástico de utilização única;

– Restrições de uso de determinados formatos (por exemplo, as saquetas de açúcar ou sal que são tipicamente disponibilizadas nos estabelecimentos do canal horeca);

– A obrigação de que as cápsulas de cafés e as saquetas de chá sejam compostáveis.

A proposta de lei europeia coloca também ênfase na necessidade de que as embalagens alimentares sejam reutilizáveis, ou seja, possam desempenhar a mesma função para que foram concebidas múltiplas vezes. Neste sentido, a proposta estabelece metas obrigatórias progressivas de reutilização, em especial para as empresas do setor das bebidas alcoólicas e não alcoólicas.   

Esta nova legislação, portanto, abre uma nova era para as embalagens alimentares: a era da sustentabilidade.

Neste contexto, os consumidores são chamados a desempenhar um papel fundamental, pois são os atores que permitem que, depois da sua utilização, as embalagens alimentares sejam:

– Separadas, recolhidas e encaminhadas para serem subsequentemente tratadas e valorizadas (por exemplo, como material reciclado) da forma mais apropriada; ou

– Reutilizadas quando forem concebidas para esta finalidade.

Posto isso, é essencial que o advento de soluções de food packaging mais sustentáveis seja acompanhado por hábitos de consumo igualmente mais sustentáveis. Algo que só se pode alcançar capacitando os consumidores através de campanhas de sensibilização e da disponibilização da relevante informação ambiental diretamente nas embalagens.

De facto, a rotulagem constitui uma ferramenta particularmente eficaz para ajudar o consumidor a adotar o comportamento mais correto do ponto de vista ambiental na gestão doméstica dos resíduos das embalagens. Para esta matéria específica, a proposta da Comissão Europeia atualmente em discussão pretende assegurar maior harmonização no mercado comunitário, garantindo desta forma o mesmo nível de proteção do ambiente e dos interesses dos consumidores em toda a UE.

Efetivamente, nos últimos anos, vários países europeus introduziram disposições nacionais para a rotulagem ambiental das embalagens.  É o caso de França, onde desde 2022, conforme o artigo L541-9-3 do Code de l’environnement, as embalagens recicláveis devem ostentar um ícone especifico (o logo ‘Triman’) e menções funcionais à sua triagem pós-consumo. Mais recentemente, Itália seguiu o mesmo caminho (Decreto Legislativo 3 settembre 2020 n. 116), enquanto, em Portugal, a rotulagem ambiental das embalagens é atualmente regulamentada através de um sistema voluntário, que tem já bastante expressão no segmento food.

Portanto, neste momento, coexistem no mercado comunitário vários sistemas de rotulagem ambiental das embalagens. Desta forma, a mesma embalagem comercializada em diversos mercados internacionais poderá vir a ostentar, em simultâneo, pictogramas e/ou instruções diferentes para a sua triagem depois da utilização. Aliás, a legislação portuguesa – designadamente o artigo 28.º, n.º. 2, do Decreto-Lei n.º 157-D/2017 (UNILEX) – permite expressamente tal coexistência no mercado nacional no caso das embalagens rotuladas em conformidade com a legislação de outros Estados-membros da UE. No entanto, se não se esclarecer de forma inequívoca que um determinado ícone e/ou menções se referem a um mercado específico, existe o risco concreto de que o consumidor não elimine os resíduos da embalagem como deve fazer.

Que, a nível europeu, o objetivo último seja a definição de um quadro jurídico mais harmonizado para a rotulagem ambiental das embalagens não se infere apenas da proposta legislativa atualmente em discussão.

Em fevereiro deste ano, a Comissão Europeia abriu um procedimento de infração contra a França. Segundo o executivo comunitário, para além de não ter sido previamente notificada em conformidade com a Diretiva (UE) 2015/1535, a legislação francesa em matéria de rotulagem ambiental das embalagens integra uma violação do princípio da livre circulação das mercadorias, exigindo-se tal marcação também no caso das embalagens fabricadas noutros países da UE. Além disso, questiona-se a proporcionalidade da normativa francesa pois, devendo utilizar-se mais material no fabrico das embalagens para efeito das informações ambientais que têm de figurar no rótulo, vai consequentemente aumentar a quantidade de resíduos dessas embalagens.

O novo sistema de rotulagem ambiental europeu para as embalagens (alimentares e não) e para os respetivos ecopontos deverá aplicar-se a partir de 2028. Resta-nos ver, no entanto, se esta medida será suficiente para sensibilizar os consumidores a efetuar a triagem dos resíduos das embalagens na sua própria casa tal como indicado na rotulagem. As disposições legais e os esforços da indústria alimentar que visam tornar as embalagens mais sustentáveis serão frustrados caso os padrões de consumo não evoluam no mesmo sentido.

Proteínas alternativas e denominações de venda: estado da arte na União Europeia

Doutrina

As proteínas alternativas são uma das apostas mais recentes do setor alimentar em termos de inovação. Nesta categoria enquadra-se um leque bastante amplo e diversificado de alimentos, desde os produtos plant-based (ou seja, à base de proteínas vegetais) e as algas até aos insetos e a carne cultivada.

No entanto, a característica comum a todos esses produtos é o facto de proporcionarem proteínas de qualidade para a nossa alimentação, sendo, à partida, mais sustentáveis. É por isso que estes produtos são apresentados como substitutos ou alternativas às fontes tradicionais de proteínas na nossa dieta, ou seja, carne, leite e seus derivados.

Na União Europeia (UE), o enquadramento jurídico das proteínas alternativas e, em especial, das suas denominações de venda apresenta vários desafios legais para empresas e consumidores.

Algumas destas inovações – como é o caso dos insetos e da carne cultivada – são considerados novos alimentos ao abrigo da legislação europeia (Regulamento (UE) 2015/2283). Isso implica que estes produtos necessitam de autorização prévia antes de poderem ser comercializados. A decisão de autorização poderá vir também a estabelecer requisitos de rotulagem em prol do consumidor final. Assim, no caso dos insetos, a espécie usada deverá ser indicada na rotulagem dos produtos, para além do aviso de que o seu consumo pode induzir reações alérgicas nos consumidores que sofrem de alergias a crustáceos e ácaros do pó.

No entanto, o caso da carne cultivada apresenta-se como mais complexo.

Esta inovação é o resultado de uma prática assente na reprodução de células animais em laboratório, eliminando o sacrifício do animal e muitos dos inputs agrícolas tradicionais. Daí as suas designações mais comuns de ‘carne in vitro’, ‘carne de laboratório’, ‘carne celular’ ou até ‘carne sintética’.

Embora a carne cultivada ainda não tenha sido objeto de autorizações a nível europeu, o seu potencial disruptivo preocupa bastante determinados círculos políticos, ao ponto de alguns governos europeus estarem a considerar projetos de lei para proibir a sua produção e comercialização. 

De qualquer das formas, no que diz respeito à rotulagem, serão as empresas que requerem a autorização da carne cultivada a ter de formular propostas para a sua designação no mercado.

Deste modo, é expectável que os requerentes optem por evitar designações que possam provocar a rejeição do produto pelos consumidores. Por exemplo, o termo ‘carne sintética’ alude a algo que não existe na natureza e que alguns consumidores poderiam até (erroneamente) crer ser o resultado de uma modificação genética. Por estas razões, tal designação apresenta muitos riscos em termos de marketing. Por outro lado, daqui a uns anos, com o scale up da produção da carne cultivada em estabelecimentos industriais, os termos ‘carne in vitro’ ou ‘carne de laboratório’ deixarão de fazer sentido.

Portanto, à luz destas razões, é legítimo concluir que ‘carne’ tout court será umas das opções para a designação da carne cultivada no mercado em que a indústria irá apostar.

No entanto, a legislação europeia em matéria de rotulagem e publicidade dos alimentos (Regulamento (UE) n.º 1169/2011) estabelece o princípio geral segundo o qual o consumidor deve ser informado acerca do processo que o alimento sofreu (ex. congelação, liofilização etc.).

Posto isto, parece-me que também no caso da carne cultivada será necessário deixar claro que o produto resulta de um processo tecnológico inovador. De outra forma, como é que o consumidor poderá distinguir essa inovação da carne convencional e exercer o seu direito de escolha? A este respeito, é também útil olhar para a experiência de outras jurisdições. Assim, nos Estados Unidos, onde algumas empresas já obtiveram a autorização para a comercialização da carne cultivada, exigiu-se o uso de denominações de venda bastante específicas, do género cell-cultivated chicken.             

Relativamente aos produtos plant-based, estes apresentam igualmente problemáticas próprias no que toca às suas denominações de venda.

Atualmente, a legislação europeia (Regulamento (CE) n.º 1308/2013) reserva o uso de termos como ‘leite’, ‘queijo’ ou ‘manteiga’ apenas para os produtos lácteos, salvo algumas exceções taxativas (como ‘leite de coco’ ou ‘manteiga de amendoim’ conforme previsto pela Decisão 2010/791/CE). Que essa legislação tenha de ser interpretada no sentido que uma bebida à base de soja não pode ser comercializada como ‘leite de soja’ foi confirmado já há alguns anos pelo próprio Tribunal de Justiça da UE (TJUE), no acórdão TofuTown.

Mesmo assim, a questão das denominações de venda dos alimentos plant-based continua a ter relevância para as alternativas aos produtos cárneos e da pesca. Efetivamente, para estes produtos, o legislador da UE não estabeleceu uma lista de termos reservados como fez para o leite e derivados, resultando, no entanto, difícil de compreender as razões subjacentes a esta diferença de tratamento.

Face à ausência de harmonização europeia sobre esta matéria, França introduziu recentemente disposições nacionais para regulamentar o uso dos meaty names (Décret n° 2022-947 du 29 juin 2022 relatif à l’utilisation de certaines dénominations employées pour désigner des denrées comportant des protéines végétales). Outros países europeus estão neste momento a ponderar a adoção de leis com o mesmo intuito, pondo assim em grave risco a unidade do mercado comunitário.

No entanto, o TJUE terá oportunidade de se pronunciar sobre esta questão em breve, no procedimento prejudicial C-438/23 Protéines France. Neste caso, que tem precisamente como pano de fundo a legislação francesa referida acima, o TJUE foi questionado se, ao abrigo do direito europeu, os Estados membros da UE têm efetivamente competência legislativa para regulamentar esta matéria. Em suma, no que diz respeito às denominações de venda das proteínas alternativas, a complexidade do quadro legal europeu é patente. Uma vez que estas inovações vieram para ficar, seria oportuno que o legislador europeu trabalhasse no sentido de assegurar maior coerência e segurança jurídica no que lhes diz respeito, descartando firmemente soluções puramente nacionais. É só desta forma que se pode garantir o mesmo nível de proteção dos consumidores e de condições de concorrência no espaço europeu