Em maio de 2026, estivemos à conversa com Raquel Brízida Castro, Vice-Presidente da ANACOM e Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Europeia. Publica-se agora no blog o conteúdo dessa entrevista.

1. No contexto específico das comunicações eletrónicas, como vê hoje o papel da ANACOM na regulação deste setor? Mais como um promotor de boas práticas através de instrumentos de soft regulation (orientação e sensibilização das operadoras), ou como um garante do cumprimento através de mecanismos formais de enforcement e aplicação de sanções?

O papel da ANACOM e a eficácia da sua intervenção resulta, em boa medida, da sua capacidade de identificar a abordagem devida ou mais ajustada a cada desafio. A ANACOM está vinculada ao princípio da legalidade e que cabe-lhe aplicar a lei, designadamente instaurando processos contraordenacionais caso verifique, fundamentadamente, a existência de uma situação de incumprimento de legislação ou regulamentação que lhe caiba supervisionar. Tal exigência não contende, em princípio, com abordagens pedagógicas (ex.: recomendações) ou a adoção de mecanismos de colaboração com as empresas reguladas. Em alguns casos, a própria lei admite o recurso a mecanismos de soft law previamente à adoção de medidas mais prescritivas.

Assim, dir-se-ia que o papel da ANACOM não se esgotará nem na promoção de mecanismos de soft law, nem na aplicação de mecanismos formais de enforcement, mas envolverá antes uma combinação de ambos.

Reconhecendo este facto, aliás, a ANACOM tem vindo, nos últimos anos, a emitir recomendações, como aquela para que os operadores de comunicações eletrónicas tivessem contenção nos aumentos de preços nos contratos em vigor no contexto da inflação gerada nos anos da pandemia, ou a recomendação aos operadores para que adotassem um conjunto de medidas de mitigação do impacto das tempestades recentes que assolaram o país.

2. Quais são os principais desafios regulatórios que antecipa para os próximos anos no setor das comunicações eletrónicas?

Sem dúvida, na primeira linha, destaca-se o processo de negociação legislativa, a nível europeu, do Digital Networks Act (Regulamento das Redes Digitais), que virá substituir o Código Europeu das Comunicações Eletrónicas. A proposta da Comissão foi publicada em janeiro e o calendário é ambicioso, pretendendo-se a adoção do texto final do regulamento já entre o final de 2026 e o início de 2027. Durante a negociação da proposta será importante acautelar as principais preocupações dos reguladores, incluindo da ANACOM, designadamente assegurando que objetivos de investimento, inovação, autonomia estratégica e promoção da competitividade europeia, que são importantes, não prejudiquem os princípios e direitos fundamentais consagrados, tanto na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, como na própria Constituição da República Portuguesa, incluindo no que se refere à proteção dos consumidores ou à promoção da concorrência. Importa realçar que este novo diploma europeu, sendo um regulamento, terá aplicação direta em todos os Estados-Membros, reduzindo a capacidade de intervenção direta das autoridades reguladoras nacionais nos respetivos mercados, bem como dos próprios Estados Membros.

A par disso, será necessário assegurar uma articulação consistente entre o enquadramento das comunicações eletrónicas e um conjunto alargado de outros diplomas que têm pontos de contacto com o sector, designadamente no contexto digital. De facto, a experiência recente aponta para a progressiva convergência entre comunicações eletrónicas, dados e plataformas digitais, pelo que importará assegurar uma intervenção coerente e integrada em todas essas áreas, evitando a fragmentação excessiva do quadro legislativo e regulamentar e procurando equilibrar uma regulação eficaz com incentivos à inovação e investimento. Além do Regulamento dos Mercados Digitais, do Regulamento dos Serviços Digitais, do Regulamento da Inteligência Artificial e dos Regulamentos dos Dados e da Governação de Dados, já, em larga medida, plenamente vigentes, antecipamos que o Digital Fairness Act venha também requerer preocupações particulares de articulação, na medida em que este virá modernizar alguns diplomas de proteção de consumidores cuja aplicação é (no que respeita ao sector das comunicações) supervisionada pela ANACOM (como a Diretiva das Práticas Comerciais Desleais) adequando-as ao contexto digital e aos particulares desafios que este levanta.

A rapidez da evolução tecnológica, tanto das redes e serviços de comunicações eletrónicas como dos ecossistemas aos quais estes permitem aceder, manter-se-á, igualmente, um desafio exigente. Sendo certo que a regulação estará sempre atrás da evolução das realidades que visa disciplinar, é importante assegurar a adoção de regras que, na medida do possível, sejam à prova de futuro, evitando a necessidade de rever o enquadramento legal com demasiada frequência, o que criaria insegurança e incerteza jurídicas, em prejuízo, tando dos agentes económicos regulados, como dos consumidores e demais utilizadores finais. O objetivo será sempre um enquadramento legal suficientemente flexível para poder acomodar a evolução da tecnologia e dos mercados, mas que, ao mesmo tempo, não seja de tal forma genérico que se torne difícil de implementação pelos prestadores de serviços e inaplicável do ponto de vista sancionatório. Uma articulação próxima com as empresas e com as associações de defesa de consumidores de modo a permitir perceber as preocupações e dificuldades de ambas as partes será essencial para uma intervenção regulatória oportuna, equilibrada e eficaz a par da promoção de interação com a academia.

A segurança, resiliência das redes e a cibersegurança continuarão a ser, igualmente, um enorme desafio, com infraestruturas cada vez mais digitalizadas, importando acompanhar de muito perto a eficácia da Diretiva NIS2 e da Diretiva CER e agir, idealmente em articulação próxima com outras entidades nacionais, entidades congéneres e a própria Comissão Europeia, de modo a endereçar prontamente as limitações que se identifiquem. As regras de combate a fraudes em ambiente digital a introduzir pelo Digital Networks Act serão também muito relevantes neste contexto, permitindo enquadrar abordagens preventivas que, até agora, careciam desse enquadramento.

O planeamento e a disponibilização de espectro também terão um relevo particular nos próximos anos, dada a trajetória de aumento do tráfego gerado e cursado nas redes móveis, e a necessidade de identificar e de disponibilizar espectro, que é um recurso finito e disputado por vários serviços, que garanta que essa trajetória é devidamente suportada. A ANACOM está a trabalhar ativamente nos foruns internacionais para encontrar soluções equilibradas e proporcionais que acautelem esta questão.

Por último, mas não menos importante, a sustentabilidade ambiental está cada vez mais na ordem do dia e requer particular atenção, tanto dos legisladores, como dos reguladores. A utilização eficiente dos recursos e a procura da neutralidade carbónica serão cada vez mais princípios norteadores das intervenções legislativas e regulatórias em todos os sectores, incluindo, naturalmente, o das comunicações eletrónicas.

3. Numa entrevista ao programa “Conta Lá Portugal”, a 18-12-2025, referiu que “A inteligência artificial implica uma revisão constitucional e tem um impacto brutal nos direitos fundamentais”. Sendo este um ângulo ainda pouco explorado nas discussões sobre IA, poderia desenvolver melhor a sua perspetiva?

Trata-se de uma preocupação que tenho expressado várias vezes, sobre a qual tenho escrito numa perspetiva científica, na qualidade de constitucionalista e Professora de Direito Constitucional.

Não sendo a IA um “setor” regulatório isolado, importa ter consciência que estamos perante uma tecnologia transversal capaz de reconfigurar condições materiais de exercício de direitos e de funcionamento de instituições públicas. A regulação europeia da IA deve, por isso, ser lida simultaneamente como política pública económica e como instrumento de garantia constitucional, exigindo-se a densificação de mecanismos que assegurem compatibilidade constitucional efetiva com os direitos fundamentais.

Apesar da respetiva essencialidade, o Regulamento IA (RIA ou AI Act) não reveste natureza diretamente constitucional nem reconhece direitos subjetivos diretamente exequíveis, dependendo a sua eficácia jusfundamental da leitura integrada de todos os instrumentos jurídico-constitucionais vinculativos potencialmente aplicáveis, integrante de um bloco multinível de constitucionalidade digital. O RIA estabelece obrigações técnicas e procedimentais, mas não consagra direitos subjetivos diretamente oponíveis ou exercitáveis por si mesmos. Muitas dimensões jusfundamentais surgem apenas de forma implícita ou dependente de futura concretização normativa, por atos delegados, especificações comuns ou eventual legislação de execução nacional, constitucional ou ordinária.

Ainda assim, com maior ou menor concretização, temos defendido que é possível decantar do RIA, eventualmente conjugando com outros instrumentos jurídicos vinculativos, um conjunto mínimo de salvaguardas estruturantes, com evidente relevância jurídico constitucional constitucional: i) o direito à explicabilidade algorítmica; ii) o direito a uma supervisão humana efetiva; iii) o direito a uma decisão humana em domínios materialmente sensíveis, e, correlativamente, o direito à revisão humana de decisões algorítmicas com impacto lesivo relevante nos direitos e interesses constitucionalmente protegidos; iv) o direito à interrupção, suspensão ou desconexão de sistemas de IA que se revelem lesivos dos direitos fundamentais. Algumas destas dimensões fundam-se em direitos pré existentes, outras carecem de uma tarefa mais exigente de densificação normativa, eventualmente, de estalão constitucional.

Neste contexto, temos defendido, por isso, que a próxima revisão constitucional deve ter essa preocupação essencial: construir, no plano normativo, o Pacto Constitucional Digital para a era da Inteligência Artificial. Convém não esquecer que a última revisão ordinária da Constituição portuguesa vigente foi em 2004 e a última extraordinária foi em 2005. Já lá vão, portanto, mais de 20 anos.

4. Na mesma entrevista, afirmou também que “Se não houver uma regulação eficaz [da IA], não haverá forma de salvaguardar os direitos fundamentais.” À luz do papel preponderante da ANACOM na regulação da IA em Portugal, que elementos considera essenciais para garantir uma regulação da inteligência artificial que seja, de facto, eficaz?

Por um lado, a doutrina nota que um dos efeitos jurídicos mais relevantes do RIA é a compressão extrema, nalguns casos mesmo a eliminação, da autonomia legislativa nacional. O Considerando 1 quer evitar que os Estados-Membros imponham restrições ao desenvolvimento, à comercialização e à utilização dos sistemas de IA. Porém, embora ocupe praticamente todo o domínio material relativo aos sistemas de IA, impõe obrigações substantivas apenas ao subconjunto dos sistemas de alto risco. O resultado é uma assimetria invulgar, porque o efeito desregulatório do RIA, alcançado através de uma harmonização máxima, excede largamente o seu alcance regulatório.

Por outro lado, no mosaico institucional da regulação da IA, para além da Comissão Europeia, propriamente dita, o AI Office emerge como ator central e dotado do poder efetivo regulatório, titularizando competências extensas de produção normativa informal, verificação técnica e harmonização procedimental, nos termos dos artigos 50.º, n.º 7, e 56.º, do RIA. O RIA revela-se, assim, um instrumento de centralização da autoridade político-jurídica e de reforço do mercado interno na CE, mais concretamente no AI Office, com um peso político transcendente e um impacto determinante na autonomia político legislativa nacional dos Estados Membros. A criação do AI Office intensifica esta transferência de poder para a esfera administrativa europeia, porquanto assume o papel principal na regulação da IA.

Por sua vez, reiterando as preocupações que tenho publicado como constitucionalista, a jurisdição sobre a IA é transferida para o TJUE, ao qual o cidadão comum praticamente não tem acesso. Assim, a IA não é apenas suscetível de afetar direitos fundamentais substantivos, como também pode comprometer estruturalmente o próprio direito a um recurso efetivo, na medida em que a centralização regulatória e a fragmentação das fontes normativas em matéria de IA agravam o défice do modelo europeu de proteção de direitos fundamentais. O problema constitucional decisivo passa, assim, a ser o seguinte: se a União europeia centraliza a regulação e tecnocratiza a conformidade, mas não densifica de modo simétrico nem os direitos fundamentais, nem os mecanismos processuais de reação, então a tutela dos direitos fundamentais da era algorítmica surge claramente enfraquecida.

As almejadas convergências normativa e regulatória europeias não são, todavia, pacíficas e desencadearão, previsivelmente, reações adversas. A compressão do espaço legislativo nacional é suscetível de gerar fenómenos nacionais de backlash político-constitucional, numa tentativa de recuperação da soberania normativa, margem de decisão e capacidade de defesa de valores constitucionais próprios. Quanto mais ampla se torna a utilização da IA, mais relevantes se tornam as implicações constitucionais do RIA, pelo que é previsível que a respetiva implementação conceba intensas disputas políticas, legislativas e jurisdicionais quanto à delimitação da autoridade regulatória, uma vez que os Estados Membros, mesmo as respetivas entidades subnacionais, dificilmente abdicarão da sua autonomia em pontos jusfundamentais.

5. Ainda sobre Inteligência Artificial: na audição parlamentar de 18-12-2024, mencionou que “Cabe à ANACOM aplicar o que tenho designado por nova constituição ideológica e digital da União Europeia.” Como é que esta ideia se concretiza na prática?

O bloco de constitucionalidade digital multinível integra as Constituições nacionais, a CDFUE, a CEDH e as jurisprudências do TJUE, do TEDH e dos Tribunais nacionais. Uma interpretação constitucionalmente adequada do RIA exige, pelo menos, uma integração hermenêutica multinível, conforme decorre diretamente do artigo 52.º, n.º 3, da CDFUE, da jurisprudência Bosphorus, da doutrina da proteção equivalente e dos princípios estruturantes do constitucionalismo europeu, em especial o princípio da máxima proteção dos direitos fundamentais. A jurisprudência Bosphorus impõe que o RIA seja interpretado de forma sistematicamente integrada com a CDFUE e a CEDH, garantindo-se sempre o nível máximo de proteção jusfundamental disponível. A tutela efetiva dos direitos fundamentais ocorre, precisamente, pelo menos, através deste diálogo normativo entre ordenamentos. Por exemplo, sempre que um sistema de IA de alto risco interfira com o núcleo essencial de direitos protegidos pelos artigos 6.º e 13.º da CEDH, a presunção Bosphorus pode ser afastada, implicando escrutínio reforçado.

Consequentemente, a articulação entre estes instrumentos implica, por exemplo, que as obrigações de transparência, supervisão humana e robustez previstas no RIA sejam lidas como mecanismos de concretização dos direitos fundamentais processuais garantidos pelos artigos 6.º e 13.º, da CEDH, projetando, no contexto algorítmico, a proibição do arbítrio, o direito a um processo equitativo, o princípio da igualdade de armas e a tutela jurisdicional efetiva. De facto, o RIA não substitui as garantias estruturantes do Estado de Direito, mas a classificação de determinados sistemas de IA como “de alto risco”, quando utilizados em domínios como a justiça, a segurança social, a saúde ou a determinação de direitos subjetivos públicos, constitui um reconhecimento implícito de que o núcleo essencial dos direitos processuais e substantivos pode ser gravemente afetado por sistemas dotados de elevada autonomia decisória.

Acresce a fragmentação regulatória internacional: a regulação da IA encontra-se numa fase de produção normativa concorrencial, em que instrumentos de UNESCO, OCDE, UE e Conselho da Europa coexistem com enfoques distintos. Deve, por isso, ser reconduzida ao paradigma do direito internacional dos direitos humanos, com obrigações jurídicas suscetíveis de tutela jurisdicional e mecanismos efetivos de responsabilização.

6. Na mesma audição, referiu ainda que “O regulamento da I.A. confia, a meu ver, demais, na auto certificação e na auto-regulação.” Acha que estamos a confiar mais na máquina e menos no ser humano?

Mais uma vez, na qualidade de constitucionalista e Professora de Direito Constitucional, compete-me notar que a opção por uma regulação do risco, feita pelo legislador europeu, não configura uma solução valorativamente neutra, pois a escolha é entre prevenção e gestão de riscos: (1) pressupõe que uma tecnologia será adotada apesar dos seus danos; (2) tende a tornar invisíveis certos tipos de danos (normalmente, aqueles que são menos facilmente quantificáveis) e determinados indivíduos e populações (tipicamente, indivíduos e populações marginalizados) prejudicados pela IA.

Em contraponto, alguma doutrina propõs, precisamente, o conceito de “unlawfulness by default”, baseado na presunção inversa. Ou seja, nessa proposta doutrinária, haveria um modelo ex-ante, no qual os fornecedores de sistemas de IA teriam o ónus da prova, perante uma autoridade de controlo em sentido estrito, de que a sua tecnologia não é doiscriminatória, manipulativa, injusta ou ilegítima. Sem uma garantia prévia de que o abuso da IA foi devidamente prevenido, os cidadãos não teriam acesso aos sistemas de IA. Na UE, porém, não foi essa a solução adotada.

Com a exceção dos riscos declarados inaceitáveis, descritos no artigo 5.º, a comercialização dos sistemas de IA de risco elevado é, em princípio, autorizada no mercado europeu, estando os sistemas sujeitos ao cumprimento de determinados requisitos obrigatórios e a uma avaliação da conformidade ex ante, que não é feita, porém, por uma autoridade de controlo em sentido estrito. Os fornecedores de sistemas de IA que não são de risco elevado, por sua vez, podem criar e aplicar autonomamente códigos de conduta, não estando sujeitos a requisitos obrigatórios.

7. Considera que o quadro atual de proteção do consumidor está a acompanhar a velocidade da transformação digital, ou já existe um desfasamento?

O quadro de proteção do consumidor tem procurado acompanhar essa transformação, mas muito haverá ainda por fazer. O Digital Fairness Act, já referido, será um passo importante nesta matéria, tendo como objetivo modernizar a legislação de proteção do consumidor, adaptando-a à economia digital. Este regulamento preverá, ao que tudo indica, regras sobre dark patterns, marketing de influência e design viciante, com especial enfoque na proteção de menores, que tem merecido, e bem, atenção particular do legislador europeu. A proposta da Comissão é esperada no 4.º trimestre deste ano.

Importa olhar para as mudanças de paradigma que o ecossistema digital introduziu na forma como os cidadãos consomem bens e serviços, designadamente no facto de se ter passado de uma economia de consumo baseada em dinheiro para uma economia sustentada em transações de dados pessoais e, mais recentemente, para a monetização, pelas grandes plataformas digitais, da atenção do consumidor, com táticas destinadas a manter essa atenção, mesmo que com recurso a design manipulador e viciante, levando o consumidor a despender tempo que, de outro modo, talvez tivesse optado por não despender.

Importa, assim, que o enquadramento legal passe a considerar o impacto dos enviesamentos comportamentais no processo de tomada de decisão dos consumidores/utilizadores finais, promovendo não só a mitigação de práticas abusivas que conduzem ao sobreconsumo e à despesa excessiva, como também a minimização de disponibilização de dados pessoais para fins que não são claros ou para os quais os dados não são necessários, bem como o tempo gasto inadvertidamente em redes sociais, com prejuízo direto para o consumidor, a vários níveis (incluindo a sua saúde mental), em benefício das plataformas em linha que monetizam a sua atenção. Atento o contexto em concreto, poderão justificar se medidas, tanto de literacia dos consumidores, que conduzam ao seu empoderamento, como de disciplina das práticas das empresas.

Concretamente no que respeita ao crescimento de plataformas e serviços de inteligência artificial de utilização generalizada, o enquadramento vigente em matéria de proteção dos consumidores/utilizadores destes serviços é, nesta fase, claramente insuficiente. O Regulamento da Inteligência Artificial não estabelece direitos concretos para estes utilizadores, focando-se antes no estabelecimento de obrigações para prestadores/developers, responsáveis pela implantação (deployers), que, serão, sobretudo, utilizadores profissionais, e importadores, em função do nível de risco dos serviços que desenvolvem, utilizam ou importam. Há, assim, um longo caminho a percorrer na proteção de consumidores no âmbito da utilização da inteligência artificial, considerando, não apenas o impacto direto da utilização destas ferramentas nos consumidores, mas também os impactos indiretos, designadamente na capacidade do consumidor selecionar autonomamente a informação que consome, no incentivo à produção de conteúdos a disponibilizar na Internet e, consequentemente, na pluralidade dos conteúdos e das fontes de informação disponíveis.

Em matéria de proteção de menores, destacaríamos as iniciativas, incluindo a portuguesa, relacionadas com a limitação do acesso a determinados serviços digitais a utilizadores a partir de uma determinada idade (16 anos ou 13, com autorização parental, na proposta portuguesa, que está alinhada com as mais recentes recomendações do Parlamento Europeu nesta matéria). Estas medidas, tendo um propósito muito meritório relacionado com a proteção de menores, face às conclusões de sucessivos estudos que têm documentado os vastos efeitos negativos de alguns serviços digitais no desenvolvimento e na saúde mental das crianças e jovens, pressupõem também a limitação de direitos e liberdades fundamentais, como o direito ao desenvolvimento da personalidade, a liberdade de expressão e informação e de criação cultural, pelo que a sua adoção deverá ser devidamente ponderada de forma a que se alcancem soluções efetivamente proporcionais.

Ainda sobre a proteção de menores, o sharenting (as práticas de pais ou cuidadores que publicam fotos, vídeos ou outras informações pessoais sobre os seus filhos menores nas redes sociais ou em plataformas online) tem vindo também a merecer atenção cada vez maior e justifica, sobretudo, discussão alargada, desde logo pela sociedade civil, em particular num contexto de crescimento exponencial de plataformas de inteligência artificial que podem trazer perigos acrescidos, designadamente na capacidade de análise dos conteúdos partilhados para identificação da localização dos menores ou da sua manipulação para criação de conteúdos ilícitos.

8. Na sua opinião, quais são os pilares essenciais de uma estratégia eficaz de literacia de consumo no contexto digital?

O contexto digital traz inegáveis vantagens do ponto de vista da difusão de informação e da capacidade de entidades públicas chegarem a um universo muito mais alargado de destinatários. Por outro lado, traz também enormes desafios que nos são, nesta altura, já muito familiares, como a proliferação de desinformação e a dificuldade dos consumidores em distinguirem fontes de informação fidedignas de fontes não fidedignas. Assim, o primeiro pilar de uma estratégia eficaz de literacia de consumo assentará na capacitação dos consumidores para fazerem autonomamente esta distinção.

Em segundo lugar, não basta disponibilizar informação: é necessário assegurar que esta é compreensível, relevante e facilmente comparável, permitindo decisões informadas. Importa, assim, reconhecer os limites da racionalidade do consumidor e incorporar princípios de economia comportamental. Os consumidores enfrentam, sobretudo em contexto digital, sobrecarga de informação, enviesamentos cognitivos e dificuldades na avaliação das condições dos diversos produtos e serviços digitais, sobretudo quando são longas e/ ou mais complexas. Uma estratégia eficaz deve, por isso, incluir mecanismos de simplificação e promoção de arquiteturas de escolha que não potenciem enviesamentos e que se promovam escolhas conscientes e adequadas para o consumidor.

Por outro lado, importa modernizar a capacidade de comunicar das entidades públicas, abandonando-se uma linguagem mais complexa e burocrática em favor de uma linguagem mais simples que facilite a apreensão da mensagem pelos destinatários, ainda que, naturalmente, sem prejudicar o respetivo rigor. A forma como os consumidores consomem informação é também relevante, as novas gerações, por exemplo, consomem informação sobretudo através das redes sociais e, destro dessas, concentrando-se em larga medida em redes específicas, como o Tiktok, além de consumirem sobretudo conteúdos de duração muito curta. Ajustar a linguagem, o conteúdo e o meio de o difundir ao público-alvo será, por isso, essencial.

Por último, uma estratégia eficaz de literacia de consumo no contexto digital deve assentar numa abordagem baseada em evidência e avaliação contínua. A definição de políticas de literacia deve ser informada por dados empíricos sobre o comportamento dos consumidores, incluindo testes de compreensão da informação e análise de resultados específicos (por exemplo, efeitos na mudança de empresa/ prestador de serviços, redução de litígios ou melhoria na adequação das escolhas).